两会上的建院声音 | 吴晨：完善城市设计制度，以城市更新为抓手创造经济新动能，加强绿色设计和绿色发展等多项建议

2015年中央城市工作会议就开展城市设计工作进行了部署，要求开展城市设计，加强城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性。2016年《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“提高城市设计水平……鼓励开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。”住房城乡建设部通过发布实施《城市设计管理办法》并开展试点，初步建立了城市设计管理制度。各地落实党中央、国务院部署，探索推进城市设计管理工作，城市风貌有所提升，“千城一面”的问题得到初步遏制。

当前，我国已进入城镇化“下半场”，也是城市更新的重要时期。过去的规划理念、管控方式已不适应现阶段的城市需求，需要更有效的手段推进城市更新与城市复兴，精细化治理城市空间，满足人民群众对高品质城市空间日益增长的需求。不少城市积极探索完善城市设计制度，衔接国土空间规划体系，赋予城市设计新定位、新内涵，将城市设计作为城市精细化、立体化发展的重要工具，以及实施更新行动、提升城市治理能力的重要手段。

为此，建议尽快修订《城市设计管理办法》，指导各地把真功夫放到设计上，因地制宜研究从建筑设计到城市设计的新管理模式和机制。可从以下几个方面完善城市设计管理制度：

（一）加强政策指引，明确不同尺度设计要求。

开展城市设计需要分层次、有重点，切忌“眉毛胡子一把抓”。《城市设计管理办法》将城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计，但对于城市中小区、社区、街区等不同尺度的设计要求，还不够清晰明确。建议在《城市设计管理办法》修订中，明确从房子到小区、到社区、到城区、到城市不同尺度的设计管理要求，并适时补充出台城市设计编制技术指引，强化城市设计内容的系统性。

（二）明确管理部门，强化城市设计管理队伍建设。

2018年党和国家机关机构改革以来，《城市设计管理办法》明确各级城乡规划主管部门作为城市设计主管部门的条款不再适用，各级城市设计主管部门不明确，对推进工作造成较大困扰。建议建立住房城乡建设部牵头、各省级住房城乡建设部门统筹指导的管理制度，城市人民政府可根据实际指定城市设计主管部门，理顺管理机制。充分发挥行业学协会和高校力量，培养一批专业性强、综合素质高的城市设计行业人才，适应新时代城市设计管理需要。

（三）打通管理路径，发挥城市设计在实施城市更新行动中的作用。

城市设计是城市更新与城市复兴的重要手段，城市更新单元（片区）开展城市设计的基本要求尚不明确，无法有效指导城市更新的实施。建议要求城市更新单元（片区）以城市体检为基础，落实城市更新专项规划要求，编制重点地区城市设计，加强存量资源统筹利用，明确建筑、街道、景观绿化、公共空间等设计要求，指导城市更新项目实施。

（四）提升实施效力，将城市设计作为工程建设审批的依据。

近年来，各地编制了很多城市设计项目，但城市设计的要求纳入工程建设许可的途径和环节仍然缺乏制度依据，城市设计的作用发挥不充分。建议改革工程审批制度，可考虑将目前建设工程规划许可证、建筑施工许可证等整合成建设工程许可证，把城市设计作为核发建设工程许可证的依据，并加强城市设计落实情况的监督评估。

2021年，“实施城市更新行动”纳入国家“十四五”规划，正式上升到国家战略层面。城市更新工作在相关政策和专项规划的指引下，持续开展各类更新项目实施和模式探索，在资源盘活、活力提升、文化传承、产业转型、民生改善等方面取得了阶段性的成效。城市复兴是城市更新的高级阶段，随着社会经济发展变化，城市更新的内涵也在不断丰富，如何以城市更新推动经济增长，实现城市复兴，将成为下一步工作的重点。 

立足国内，对标国际，城市复兴旗舰项目能够为地区带来大量就业岗位和经济增长，带动地区整体复兴。当前，全国各个城市都在探索以产业更新带动城市发展转型的战略思路，以低效用地和低效楼宇为城市产业升级改造腾挪空间，重构城市价值、提振城市效能、激发城市经济活力才是城市更新与城市复兴的核心目标，如何导入城市功能和植入产业将是更新项目的关键。

2023年12月中央经济工作会议提出“以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”，为城市更新与城市复兴提供了新的思路。让城市更新服务产业创新推动经济发展符合城市当前的发展规律变化，但就目前的情况看，产业类城市更新项目仍存在一些困境。

一、存在的主要问题

（一）投资回报预期不明，市场主体参与城市更新动力不足。

以老旧厂房和低效楼宇为代表的产业类城市更新项目通常面临较大前期投入，短期内主要依靠租金获取资金回流，投资收益较难平衡，大量项目需要通过十余年甚至更长时间来平衡其前期投入，如果再考虑到折旧、资金利息等要素，则形成了持续的隐形债务负担。

（二）产业类更新项目存在政策堵点。

产业空间更新在实施中不可避免涉及结构调整、用途变更、加层改造等问题。在减量发展的背景下，更新改造产生的建筑规模增量通常难以获得审批，对产业选择造成制约。此外，部分现行技术规范对更新类项目多有限制，致使更新改造成本过高，一定程度也上阻碍了产业空间的提质增效。

二、对策建议

（一）探索城市更新市场化运作模式。

支持多元化的经营发展模式实现城市更新项目资金循环。大量的城市更新项目在前期土地、工程建设等方面通常投入和占用了大量资金。面对未来项目现金流与收益的不确定性，城市更新项目应通过多元化的市场合作，增加经营收益，以实现资金循环，支撑未来的更新建设投入。

建议对国企主导的大型城市更新项目赋予一定的建设发展自主权，可通过设置联席会的方式，由政府下放部分职能行使权，提升项目主体行政管理层级，赋予其更大的资源配置权力，让城市更新可盈利、可持续。

（二）将产业导向和开放政策向城市更新地区倾斜。

引导综合效益好的高新技术产业向城市更新地区集聚。城市更新项目多位于中心城区，交通区位条件和生活氛围优于新开发的城市功能区。在科技回归都市的大背景下，建议从政府层面加强产业战略引导，推动高附加值新兴业态向城市更新地区集聚，提高人均、地均产出效率，为地区发展带来持续动能。

利用具备规模优势的城市更新地区，设立产业政策先行区。加强政策创新，如在成果转化、企业引入、项目建设、人才引进等方面加大政策和资金支持力度。

（三）提升更新项目的灵活性，实现功能混合、用途兼容。

对标世界领先科技园区，其在用地功能布局方面往往与城市融为一体，除办公研发用地外，有15%-50%的土地用于居住以及服务配套，商业商务与居住用地占比基本持平。因此，建议更新项目在满足产业功能需求的前提下，采取弹性预留的方式对大片办公和商业用地进行混合优化，并适度增加保障性租赁住房或人才公寓的供给政策，配置特色文化、休闲和生活设施，提高对人才的吸引力。

在对老旧厂区和产业园区更新项目的实施中，合理增加产业及配套建筑容量，在安排其建筑规模指标时予以适度倾斜。对于盘活存量空间用于新产业和新业态的城市更新项目，予以一定的“建筑规模指标”奖励，激发市场活力，形成可长期、可持续的开发运营模式。

高质量的城市更新就是城市复兴。在中国式现代化建设的大背景下，产城相互促进才能带来新的发展动能。城市为人而建，城市因业而兴，在城市更新的过程中，为一些新兴产业的发展腾挪空间，既可以优化城市整体功能布局，也能够进一步实现人的聚集。而人的聚集所带来的需求多样性又会进一步促进产业的活力，形成一个相互支撑、相互引领的更新生态。创造良性的循环才能让城市焕发出可持续发展的动力。

“绿色设计”是解决生态环境问题兼顾经济高质量发展的前序路径和源头手段，是实现联合国17个可持续发展目标的重要手段，也是实现绿色发展的源头手段。

自2020年12月30日，中央深改委第十七次会议审议通过《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，首次将“绿色设计”写入中央文件。到2023年2月6日，中共中央、国务院印发《质量强国建设纲要》，再次写入“绿色设计”。近三年来，各部委文件中“绿色设计”一词已屡见不鲜，成为普遍共识。

全球各地对可持续发展的共识逐渐凝聚，绿色设计在这一进程中扮演着关键角色。欧盟在推动绿色新政时，特别关注设计在整个产业链中的作用，将其视为实现“新质”目标的前导力量。《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》中明确提到，“绿色设计”为国际间的合作搭建了桥梁。这表明绿色设计已经成为全球共识的一部分，不仅在国内推动产业升级，在国际上也为可持续发展贡献智慧和力量。

生态环境问题涉及人民生产生活的方方面面，涉及经济社会发展全局，生态环境治理是一项复杂的系统工程。必须系统谋划、协同治理，才能在经济社会发展的同时根治生态环境问题。绿色设计具有先进性、系统性、协同性、普适性、可持续性、经济性六大特点，是兼顾生态、社会、经济的前序路径和源头手段。微观层面，绿色设计可以创造各类绿色产品、绿色建筑。中观层面，可以在大型工程、城市规划、创建绿色工厂/绿色园区及社区方面发挥系统性优势。宏观层面，绿色设计有助于构建绿色生活方式、参与优化社会治理、服务地方战略决策。绿色设计以产品、城市、区域乃至全球范围为视角，通过规划、设计、管理等环节的协同作用，不仅是解决生态环境问题的有效途径，更是推动经济、社会和环境协调发展的重要引擎，决策前充分运用绿色设计手段，可以解决诸多不协调、不协同、不联动带来的问题。

绿色设计将引领中国新质生产力的崛起，为构建现代产业体系和推动经济可持续发展贡献更多的智慧和力量。

近年来，我国新能源产业快速发展，风电、光伏等新能源设备大量应用，装机规模稳居全球第一。随着产业加快升级和设备更新换代，退役风电叶片何去何从成为一个亟待解决的问题。不仅如此，我国自20世纪70年代引入并广泛应用的农田地膜覆盖技术产生的大量残膜仍在逐年增长，不仅难以降解，还影响土壤物理性、农事操作、对牲畜有害。

目前，大部分退役风电叶片、农田残膜等固废通过焚烧或填埋的方式处理。填埋处置短期内会带来土地占用和环境污染风险，长期会对生态系统产生潜在的破坏影响；焚烧处置也存在工艺安全问题及环境污染问题。

虽然国内已有高校科研机构、科技企业等具有一定技术实力的单位，初步立项开展了复合材料固体废物资源化利用的新技术研发工作，但仍少有回收技术产业化落地，行业发展较为缓慢，应用场景较为局限。

基于复合材料固体废物产生规模日益增加、固废处置方式不合理、有回收利用价值材料浪费、回收技术产业化发展进程缓慢、应用场景较为局限等现状问题，迫切需要推动、拓展复合材料固体废物资源化利用技术研发及产业化应用，探索复合材料固体废物资源化利用技术路线，出台相关文件，以建立和完善复合材料固体废物规模化回收利用的解决方案。

为此建议：

（一）鼓励复合材料固体废物资源化利用新技术研发、产业化。

各地应鼓励高校科研机构、科技企业等具有一定技术实力的单位持续开展复合材料固体废物资源化利用新技术研发工作，建立复合材料固体废物资源化利用技术研发试点示范项目，并给予一定的政策、合作、资金支持，推动复合材料固体废物资源化利用新技术产业化快速发展。

（二）拓宽复合材料固体废物资源化利用技术应用场景。

各地政府应依据本地环境、资源及产业规划的实际情况制定复合材料固体废物资源化利用的引导性政策，提供资金支持，和科研机构、科技企业、制造投资企业等各方协力促成复合材料固体废物资源化利用技术产业化落地，拓宽复合材料固体废物资源化利用技术应用场景。通过科学先进的复合材料固体废物资源化利用技术手段和产业化项目的落地，共同解决目前复合材料固体废物产生规模日益增加、固废处置方式不合理等现状问题。

（三）制定复合材料固体废物资源化利用行业标准、产品标准。

国家和地方应尽快制定复合材料固体废物资源化利用行业标准、产品标准。通过建设结构合理、层次分明的行业、产品标准体系，规范复合材料固体废物资源化利用技术开发和产业化项目的推进过程，促进行业科学、合规发展。